医疗设备购置内部风险控制管理系统设计与应用引言近年来,随着政府采购制度改革、医药卫生体制改革的不断深化,公立医院后勤物资采购改革是贯彻《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号)、《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》国办发〔2017〕67号的重要举措,也是改革的内在要求,对落实采购人廉政建设主任责任,推进依法采购具有重要意义。医院如何推进医疗设备的依法采购,创新采购管理手段,切实加强采购活动的权力运行监督,有效防范舞弊和预防腐败,提升资金使用效益是医院后勤采购改革的首要任务。 当前,现代医院的医疗设备采购工作流程一般分为以下几个阶段:项目申报、院内审批、医学装备部门进行可行性论证讨论、公开招标或者竞争性谈判、采购执行、合同签订、到货安装验收、付款结算等。传统的采购管理为申请部门直接对接采购部门,采购部门话语权相对集中,医疗器械采购管理责任主体不明确,没有执行不相容岗位分离,部分医疗机构年度计划流于形式,需求文件倾向性强,采购管理透明度和公平性不够,合同条款背离采购文件,履约验收流于形式且监督不到位,纸质档案多、管理杂等,采购各环节存在较大廉政风险,为风险管控带来较大挑战。 针对以上问题,本研究从医院内部管理控制入手,基于信息网络,进行了医疗设备购置内部风险控制管理系统的设计。该系统不仅能够有效抑制医疗设备采购各环节存在的内部风险发生,还能实现医疗设备购置管理信息化,对促进医院内部控制建设具有重要意义。 1 需求分析根据系统的设计目的,梳理医院现有采购流程,分析医院现采购各环节存在的风险(表1),按照《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》财库〔2016〕99号文件要求,以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线,设定新的采购流程(新旧采购流程如图1所示),将多人审批管理贯穿到采购全流程,重点实现对预算论证、需求调研、采购方式、合同会签、多方验收环节的多人审批经办。采用角色管理,对权利集中环节进行分权制约。将系统的使用者设置为需求科室人员、审核/经办人员、监督人员三大角色。具体要求如下:① 需求科室人员,主要权限包括预算申报、需求提出;② 审核/经办人员,主要权限包括预算审核、需求论证审核、采购文件审核/编制、供应商资质审核、合同经办/审核、验收经办/审核;③ 监督人员,主要权限包括预算编制监督、需求文件监督、采购过程监督、合同签订监督、履约验收监督。并根据不同的角色设置相应的权限,角色间职责划分越清晰,监督越明细,风险越低。 表1 关键环节风险管控点 images/BZ_113_236_1395_1193_1448.png预算编制环节 无预算采购、预算金额不合理、无论正、审核不严、化整为零,规避公开招标需求制定环节 无进行市场论证、参数指标倾向性强、设置“排他性条款”,未进行逐级审批采购环节合同签订未按采购文件要求,合同无进行会签审核,未在规定时间内与中标商签订采购合同履约验收环节 未按照采购合同要求进行技术、服务验收,相关验收材料未索取归档规避公开招标、采购过程不公开、缺少监督、对投标商资料审核不严,委托采购协议不明确,随意更改采购项目名称,未经审批采用非公开招标方式采购,超预算采购合同签订环节 同时,为了实现供应商管理,提高采购效率、降低采购人员廉政风险,设置了供应商管理平台,而且与供应商工作对接大部分通过平台进行。 2 框架设计及功能模块2.1 系统框架医疗设备购置内部风险控制管理系统是基于浏览器/服务器模式(Browser/Server,BS)架构设计,采用Java语言,MySQL作为数据库,系统主要由数据库、应用服务器、文件服务器、医院客户端、供应商客户端六部分组成。 服务器置于本院信息交换平台上,更加专业安全,具有更好的安全性,经办人员通过远程操作,对其维护、更新。基于B/S架构的系统优越性显著,浏览器作为客户端零安装、零维护。浏览器通过互联网同数据库进行数据交互。系统网络拓扑图如图2所示。 在系统数据安全防护方面,根据用户角色进行权限控制,同时实施数据加密、与网络安全审计等保障措施。按照数据库的管理权限、登录权限、资源管理权限进行系统权限划分。医院信息科负责保障系统的安全运行,由网络安全审计系统通过旁路的方式,监听捕获并分析网络数据包,还原出完整的协议和原始信息数据,通过设置策略规则,准确记录网络访问时间、IP地址、域名、服务及端口号等关键信息,智能地判断网络异常行为。结合医院网络防病毒系统,能够在第一时间内实现病毒的预防、检测、定位、清除和隔离,阻止病毒进入网络和计算机系统。除此之外,系统与数据做物理隔离,数据交互连接,都需要经过防火墙处理,并且系统定时备份。 图1 采购新旧流程图 注:a. 采购旧流程;b. 采购新流程。 图2 系统网络拓扑图 2.2 功能模块根据系统的需求分析,按照新采购流程将该系统分为预算管理、调研公告管理、供应商管理、采购管理、中标管理、合同管理、验收管理、付款管理、档案管理、报表统计、系统权限管理模块,以上每个模块又分为不同功能的子模块(图3)。 图3 系统模块布局 2.2.1 预算管理模块 该模块作为设备采购流程的第一环节,主要用于预算申请论证。以往年度预算申报项目众多,科室均为纸质申请,申报时间相对集中,预算申报审核集中在预算管理员手中,权力集中。由于申报项目众多,审核时间长,常常需要加班加点,会存在个别项目把关不严,逐个审核困难。系统设置多部门联合审核,由需求科室提出申请,申请经科室主任、医务部、护理部、财务部、保障部、采购部、分管院领导等部门线上流程审批,根据各部门职能权限,在预算审核菜单中审核相应的医疗技术资格及人员资质、项目诊疗收费情况、安装场地及水电情况、预算金额、维护保养情况及市场情况,对申请项目进行初步论证。同时,系统还设置时间节点控制,可进行工作提醒。 2.2.2 调研公告管理 该模块主要用于设备购置前市场调研、需求参数审核及采购公告。批复后的预算采购清单经采购分管工程师市场调研,上传或录入市场其他医院采购、配置及使用情况资料。需求科室经办人提出初步的需求参数及采购方式(默认为公开采购)在转交给科室负责人审核。科室负责人进一步完善需求参数,确认采购方式后转交采购部经办员。采购部经办员结合市场调研情况,对参数的合规性,采购方式合法性进一步审核,可退回科室重新修改完善,最后提交采购部领导和审计室审查。经最终审核确认后的项目统一汇总,进行采购公告。采购公告在医院官网和供应商平台均可查看。 为了加强对需求制定环节歧视性和倾向性参数的控制管理,按照《福建省财政厅关于加强对政府采购招标文件公告歧视性和倾向性条款审查的通知》闽财购〔2016〕36号文件中关于强制性禁止条款的内容,系统设计时,将该部分强制性禁止条款的关键词和内容写入系统设置中,当经办员在进行需求参数填报时,填写内容中若有关于该部分强制性禁止条款的关键词和内容,将会预警警告和限制写入,相关关键词如“知名”“赠送”“入围目录”“专利证书”“品牌”“供应商”等。 2.2.3 供应商管理模块 该模块用于采购人员与供应商的工作对接。为了减少供应商与采购人员的廉政风险,实现供应商资质、投标产品资料、合同等相关文档和信息网上收集审核,系统设计了“供应商管理子系统”。供应商通过注册,并提交材料来实现我院采购项目的投标。系统管理员审核供应商的营业执照、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证、第二类医疗器械备案凭证等证件后,供应商才有资格参与项目投标。投标的项目需按要求上传25项投标必备材料,采购经办员通过该模块对供应商投标材料进行审核。供应商投标管理系统登录界面如图4所示;投标资料审核如图5所示。 图4 供应商投标管理系统 图5 投标资料审核界面 2.2.4 采购管理模块 该模块用于采购计划的下达,根据预算金额选择院内谈判采购和院外招标采购。采购员制定院内采购谈判时间,计划下达给医院采购谈判小组成员和供应商。对于院外招标采购项目进行招标文件、委托代理协议等材料的录入。项目采购成功后,进行确认,项目转入中标管理模块。 2.2.5 中标管理模块 该模块用于采购中标信息登记,根据院内谈判采购及院外招标采购结果,选择中标供应商,关联中标产品信息,登记录入产品中标价、保修期、医疗器械注册证、管理类别,进口/国产等信息,最后转交合同管理模块。 录入后设备中标信息会以合同管理模块、验收管理模块进行关联,经办员可根据中标信息,审核合同内容、到货验收内容。 2.2.6 合同管理模块 该模块包含合同发起、合同审核、合同归档三个子模块,项目经办员选择合同模板发起项目合同制作,由供应商初步拟定合同后,发送采购项目经办员审核,经办员再依次转交使用科室负责人、采购领导、财务科、审计科、总会计师、分管院领导审批。审批结束后,由供应商提交纸质盖章合同,进行医院盖章。合同盖章完后,扫描上传进行合同归档,并进一步转交到验收管理模块。 采购合同经多部门联合审批,进一步分散审核权力集中问题,合同条款得以充分审核,降低合同签订潜在风险。 2.2.7 验收管理模块 该模块由验收员作为经办,发起项目验收。通过由中标管理模块关联过来的项目详细中标信息,录入项目到货配置及安装信息,并上传对应的产品标签、医疗器械注册证、产品序列号等图片;上传产品合格证、海关报关单及检疫检验证明等文件,再依次转交给使用科室审核、采购员、采购领导审核。审核完毕后,最后转交到验收员,由验收员上传纸质验收报告。 通过与中标管理模块关联,按照中标详细信息进行项目履约验收。使得验收内容更为集中、明确,进一步规范了验收管理及供应商的合同履约。 2.2.8 付款管理模块 该模块由付款经办员负责,根据合同支付条款,录入项目相应期限的支付金额、经费来源、发票号码、下期付款时间等信息,并结束项目采购流程,自动进行项目归档。 2.2.9 档案管理模块 项目档案由采购管理环节开始自动生成并关联采购流程的每个环节,根据科室编码和采购时间进行年度档案编号。档案管理员具有操作权限,更新并修改部分档案信息。 项目档案实时关联更新,可对采购各环节进行追溯管理。 2.2.10 报表统计模块 该模块用于系统数据收集、分析,跟踪项目采购动态信息,系统设计报表统计管理。该模块主要包括项目经办人进度图、院内采购和院外招标项目统计、采购进口设备与国产设备统计、采购设备医疗器械分类统计、预算经费使用及节支情况统计等。在很大程度上为医院医疗设备管理提供决策数据支持。项目采购进度跟踪如图6所示。 图6 项目采购进度直观图 2.2.11 系统权限管理模块 该模块主要用于定义及修改科室和用户信息、用户权限,并对系统信息进行维护。 3 系统使用效果经过编程及硬件安装后,系统安装成功并于2018年初上线运行。为全院临床科室主任、护士长及保障部、财务科、医务科、护理部、医保科、审计科、纪检监察室、采购部等科室相关人员开设账号。截至目前,系统上线运行1年半时间,已初步实现2019年预算线上申报审核功能,供应商投标报名全部通过平台实现自助申报等。系统首页界面如图7所示。 图7 系统首页界面 系统首页直观显示经办人的待办事项和总体项目的采购进程,大大便捷办公。系统自投入使用以来,有效衔接了采购各环节工作的有序流动,采购效率大大提高,工作质量愈加提升。同时,采购各环节资料得以保存、追溯,设备采购逐步实现无纸化办公。优化采购流程后,采购各岗位职责明确、互不相容、相互制约,风险得以控制降低。对比系统使用前后情况如表2所示。 表2 系统使用前后对比 images/BZ_115_1284_1770_2250_1819.png申购环节申购经医务、护理、财务等多部分联合审批论证,论证全面,时间可控需求制定市场调研不足,缺乏监督,存在倾向性参数采购部集中受理申请,话语权集中,论证流于形式,时间不可控结合市场调研审核修改需求参数,审计室参与监督审核系统管理供应商,采购信息公开,供应商投标更加便利,供应商参与度高;工作对接通过系统实现,廉洁风险可控,效率高采购环节信息不公开,采购信息记录缺失,不利于数据分析供应商管理停留于纸质形式管理,效率低下,且供应商合作受限信息公开,进行采购结果公示,信息记录要素固定,方便数据分析合同制定合同审核不严,条款缺失或出错,超期进行合同签订,效率低合同经需求科室、财务、审计、采购等部门审核会签,审核可查看中标记录信息,审核全面,时间可限定履约验收验收记录要素不齐,未按规定时间到货,验收资料留存受限根据中标记录,详细划分验收记录要素,图文结合,验收审批便捷高效,系统留存验收资料档案管理停留于纸质,纸质档案众多,不利于长时间保存,且查阅费时费力信息化存取采购各环节档案,可留存资料不受限,查阅简便数据分析 无系统根据采购数据,自动生成数据分析表,直观跟踪项目采购 2019年科室全部通过系统进行预算申报,项目申请经多部门审核,剔除不合理申报项目后,提交医院装备管理委员会讨论。进入讨论的项目总数量变少,总申报金额降低,且项目论证充分。系统未投入使用前,科室申报项目直接交由采购部审核,在汇总提交医院装备管理委员会讨论,讨论项目数量几乎为申报项目,论证缺失,金额巨大。近几年预算申请对比如图8所示。 图8 项目申报与项目审核对比图 注:a. 项目申报与审核后数量对比图;b. 项目申报与审核后金额对比图。 通过系统1年半时间运行,系统已基本实现了医院对医疗设备采购全流程采购内部的风险及采购信息化建设。 4 总结与展望内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段,也是组织目标实现的长效保障机制。加强公立医院医疗设备采购内部控制管理显得尤为重要。我院通过建立医疗设备购置内部风险控制管理系统,强化了采购内部权力运行的制约与监督,落实医疗设备依法采购,实现了医疗设备采购流程信息化管理,购置规划更为科学,有效控制了采购内部风险。同时,借助于系统数据信息分析,为采购管理各部门及医院领导的决策提供了科学依据。 系统采购流程设计,全程监管,投入使用了1年半时间,已能满足采购内部控制管理要求。当然系统也存在也许不足,如医疗设备供应商管理作为采购风险管控的重要环节,系统目前仅在供应商管理模块上实现工作方面上对接信息化,未实现供应商各环节对接服务评价信息化及售后服务跟踪评价,这也是下一步系统需要完善地方。随着系统的不断完善,医疗设备购置内部风险将进一步透明化,促进医疗设备科学规划、规范高效采购。 [1] 刘宇静,朝洛蒙,龙建成,等.医疗设备采购管理信息系统的研发[J].中国医学装备,2016,13(10):105-108. 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